投石激浪
诉讼制造“第一推动”
文/郜璐莉
公益律师——能站在公共立场对社会不断提出问题的律师。
陈岳琴已经是北京小有名气的公益律师，作为一个法学博士，她有维权的能力，更有维权的智慧，她的武器就是法律，而且她知道，怎么用好这个武器。
引子
2004年春天的一个普通周末，年轻的律师陈岳琴带着三岁女儿来到北京动物园。动物园离家不远，是女儿最喜欢的地方，几乎每月必到。
她们正在给长颈鹿喂树叶，这时，朋友来电话，知道陈岳琴在动物园，随口说了一句：听说动物园要搬家了。
这无意中的一句话把陈岳琴震住了：这么大的事情，我怎么不知道？
这句话也无意中把陈岳琴引入了公益领域。后来她自己称动物园搬迁事件是自己做公益律师的处女作。
经过调查，陈岳琴发现动物园搬迁事件存在严重的程序问题，它漠视了公众参与和决策的权利。北京动物园已经将近百年历史，留下好几代人的美好回忆，跟北京市民生活密切相关，它要搬迁，老百姓却一点儿都不知道，甚至动物园的工作人员都不清楚。
为此，陈岳琴写了一篇文章，分析动物园搬迁必须经过的法律程序。她在各种场合大声疾呼，引起媒体和舆论的重视。在反对搬迁的声浪中，程序问题被作为最有力的理由，连小孩子都会说：“我觉得这事儿应该让所有北京人投票，我们小学生也要参加。”
强大的舆论压力下，7月23号北京市发改委终于表态，北京动物园暂缓搬迁。建设部也随即对《城市动物园管理规定》进行了修改：今后动物园的规划要经过听证。当时搬迁动物园在全国成了一股风潮。从1996年始，全国已有30多个城市的动物园拆除或迁徙，还有些正等待搬迁，但这样做的结局是灾难性的。
北京动物园搬迁的事情搁浅以后，其它地方也不搬了。
陈岳琴说，只有公正的程序才能有公正的结果。
小区绿地案：政府不测就不行
有一个在网络上流传的笑话，说200X年美军攻打北京，某师某团空降时半数摔死，怎么回事呢？原来他们按照小区规划图指示的绿地、游泳池降落时，却降在了楼顶上。
陈岳琴就碰到了这样的小区——华清嘉园。
华清嘉园小区绿地实测行政诉讼案，可以说是陈岳琴打的一个漂亮仗。她为此孤军奋战三年，打得异常艰难。
华清嘉园位于北大、清华这块烫手的学院区，寸土寸金，2000开发商在销售期房时，楼书上竟然宣称小区绿化率将高达41%，这一点吸引了包括陈岳琴在内的许多人。可是等到2002年6月拿到钥匙，陈岳琴发现绿地特别少，尤其是一块原本在楼书上标明的绿地，竟然盖上了两栋板楼。
陈岳琴立即把开发商告上法庭，要求恢复绿地，支付违约金。
这是第一次起诉，结果是——输。一、二审都输了，因为证据不足，法官说，实际绿化率应该以政府主管部门或有资质的机构测量结果为准。
谁是这样的主管部门呢，陈岳琴发现北京市规划委员会曾经给华清嘉园发了规划许可证，其中有一个绿地指标是30.2%。按照《行政许可法》的规定，谁许可就由谁监督。于是陈岳琴去找北京市规划委员会，请他们测量华清嘉园绿化面积。但遭到拒绝。
2003年4月，陈将北京市规划委告上法院，要求他们履行自己的法定职责。但是，这一次又是一审、二审皆输，法院认为规划委不负有这一法定职责。
那么，到底谁负有这个法定职责？陈岳琴又开始潜心研究。这就是她的性格，遇到事情不气馁，而是努力寻找解决办法，而且，她一直是个爱钻研的人。在家乡浙江松阳一中这所重点中学读书时，她一直处于前三名，可是因为家里穷，她没有上大学，而是去考了中专，但仍然是整个地区11个县市的状元。19岁就参加工作的陈岳琴通过自学拿到了法律专业大专文凭，通过了司法考试，后来又考取了中国人民大学法律专业研究生、博士生。
陈岳琴不相信没有一个单位对小区的绿化率问题负责。终于，她在国务院的一个行政法规《城市绿化条例》里找到了依据。条例中说，城市绿化管理部门在建设项目竣工的时候，要对它的绿化率进行验收，出具证明单。
2005年4月25日，陈岳琴又一次起诉，这回告的是北京市园林局。
此时，园林局内正在进行“保持党员先进性教育”，成为行政诉讼被告的消息，让他们感受到压力。接到诉讼不到一个月，三个处长找到陈岳琴，要求和解。
2005年6月17日，双方达成和解协议，陈岳琴撤诉，北京市园林局同意尽快对华清嘉园的实际绿地面积进行测量，并出具绿化证明单。
20天以后，测量数据终于出来，看到它，让心里早有准备的陈岳琴也大为震惊：绿地率仅为16.3%，这离国家的强制标准30.2%还相差将近一半，更不要说开发商自己承诺的41%了。陈岳琴终于有了告开发商的证据。
这个测量结果让园林局自己也吓了一跳，华清嘉园是这样，那么其它小区呢？于是他们又测了9家——8家不达标。
接下来，由绿家园、绿岛、自然之友、北京陈岳琴律师事务所、搜狐焦点房地产网、新京报、博客网等倡议，和北京市园林局联合发起“北京市100个小区绿地实测”活动，测绘结果于2006年6月5日“世界环境日”公布。同时北京市园林局承诺将在今后2-3年内对北京市所有已经开发建设的3000多个商品房小区的绿地实测一遍。
其实，园林局做出这个决定并不像看上去那么心甘情愿。北京市3000多个商品小区，都说是通过验收的，但真正实际测量绿地面积，是从华清嘉园才开始，而且，还是在法院诉讼以后。陈岳琴觉得，政府部门做得太失职了。
园林局那令人振奋的承诺，实际上是源于陈岳琴瞅准机会一推而就的。环保组织“绿家园”有一个环境记者沙龙，聚集了京城一批关注环保的记者，陈岳琴常参加他们的活动。华清嘉园的绿地率测出来以后，陈马上在沙龙上提出，一时间，媒体纷纷报道，舆论哗然，无形中给园林局方面施加了压力。
在多家媒体报道以后，此案引起了北京市长王歧山的注意，他两次批示，要求相关政府部门协调配合，促成监管职能到位。分管副市长开了两个相关会议，讨论怎样进行监管实测。就这样，在政府的支持和民间多方呼吁下，才有了100个小区绿地实测的活动，才有了后来要将3000多个小区全部实测一遍的承诺。
一个个人起诉开发商的赔偿案演变成现在的结局，可以说是相当辉煌，这一案例被称为中国环境公益诉讼成功第一案。当时对此有个经典评价：“华清嘉园小区绿地行政诉讼案的成功，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。其中，公益律师和民间环保组织发挥了主导作用，政府则从被告席上走下来，与民间环保力量倾力合作，共同推动环保事业的发展。”
在这一点上，陈岳琴的看法是：“我一向的观点就是，民间力量应该和政府合作，把政府的力量争取过来，一起来规管利益集团。因为政府实际上处于一个中间地带，比如环境权益的话，利益集团或者说经济集团、开发商，他跟公众的环境权益肯定是对立的，他要获得更多的经济利益，就会侵占公众更多的环境利益。政府的角色是，他既有发展经济的职能，又有保护好公众环境权益的职责，身兼两职，左右摇摆。这个时候双方对政府都有一个拉动，看谁力量大，更有说服力。最后政府倾向于哪一边，可以说哪一边就制胜。”
但是，事情并没有想象的乐观，今年的6·5环境日已经过去，要在这一天把100家小区绿地面积测量结果公布的承诺并没有兑现。
“他们现在才测了三十多家，所以这个事情我们也得盯着，最近有记者跟他们联系了，准备采访一下，给他们施加一些压力。先把三十多家公布，而且，究竟这100家怎么测？”
陈岳琴说自己做公益律师也许就是一种命运的安排，好像感觉冥冥中，确实有一个人牵着你的手这样一路走过来。就像阻止动物园搬迁首先是从女儿的需求考虑，绿地案也是为了保护自己业主的权利。只是，陈岳琴比一般人想得远了些，除了个人利益，她还想到了公共利益，也只有维护了大多数人的公共利益，自己的个人利益才有保障。
怒江建坝案：三封律师函的神奇效果
律师是个硬梆梆的职业，实际上陈岳琴却是喜欢动物、热爱自然的女人，因为热爱，所以行动。小区绿地案也许还算是无意，但关注怒江建坝，则是陈岳琴的主动之选。从2003年起，怒江上游要建13级大坝的消息经民间环保组织公布后，全国的反响极为强烈，反对的声音此起彼伏，大家都为这条还相对保持原生状态的河流捏一把汗。直到2004年4月，在国家领导人批示干预下，怒江大坝暂缓修建，众人才稍稍松了一口气。
但此后，各种各样的传说一直没有停止：究竟是大坝从此不建了，还是暂时不建，或者改为建四级大坝？为了尽早知道真相，61个环保NGO和98位民间环保人士联合签名，于2005年8月25号给国务院、发改委和国家环保总局发了一封公开信，要求公布怒江建坝环境影响评价报告。
但是，没有回音。
在环境记者沙龙上，陈岳琴听见记者们开口闭口就是谈怒江，不自觉地关注起来。她觉得，这件事情需要律师的参与。
接受环保人士的委托，陈岳琴成为保护怒江行动的代理律师。
2005年12月20日，一封律师函发往国家发改委：在2006年1月10日前，将怒江水电开发项目专项规划环境影响评价报告书移送国家环境保护总局。
同日，给国家环保总局也发了一封：依据相关法律法规，在2006年1月16日前，公示怒江水电开发项目专项规划环境影响评价报告书，在2006年1月27日前举行听证会，征求公众对该环境影响评价报告书的意见，并在2006年2月10日前按照贵局《专项规划环境影响报告书审查办法》的相关规定对该环境影响评价报告书进行审查。
否则，将对两个部门采取进一步法律行动以维护其正当合法的权益。
这一次，环保总局还是没有回音。
但是2006年1月20号，发改委有了回复，“说2004年11月份他们就跟国家环保总局一起对环评报告进行了审查。好呵，这就是一个很明确的当事人的答复，是有证据效力的。”虽然发改委在复函中语气强硬，但陈岳琴很高兴。
陈岳琴立马给国家环保总局发了第二封律师函，请他们在2006年4月20日之前，公开审查意见。”第二封函件发出去时刚好是3月18号，国家环保总局《环境影响评价公众参与暂行办法》生效实施第一天。“
这一回，环保总局很快就有了答复，表示到时候一定注重公众参与。
到了6月5日世界环境日，环保总局召开了一个新闻发布会，说怒江建坝方案可能要大调整。
”以前媒体都是封锁的，不让报怒江建坝的事；这一次政府自己出来说话了，媒体都可以报了，我马上就趁势而上，发第三封律师函。就说国家环保总局2004年11月的那个审查意见是非法的，要求撤回。现在怒江大量地在那里勘探勘测，根据我国《环保法》第十八条，还有《风景名胜区管理暂行条例》第八条，这是三江并流自然遗产地、国家级风景名胜区、自然保护区，不能进行破坏环境的项目建设，所以这个环评报告的审查意见都是违反法律规定的。我们要求把审查意见撤回，另外那些勘探勘测叫停，不然我们就告你们。我把起诉状、几封律师函，还有他们的回复都放在网上。“
6月23号环保总局立刻回复，一定注意公众参与，还把审查意见也公开了。”应该说成果很大，原来公众在这里哇啦哇啦说他根本不理你，政府跟民间没有一种沟通的渠道。“说起这个结果陈岳琴很高兴。
”但是怒江这个案子还是要起诉，不起诉解决不了问题。这么大的一个项目，你自己关起门来，以涉及国家机密为理由，让公众一点参与的机会都没有，什么事情都不用对老百姓交代，那肯定是不行的。当时三峡建大坝还经过了全国人大会议的表决，怒江项目实际上比长江三峡的装机容量还要大，十三级大坝。“
”现在还是规划环评的时候，到下一步是项目环评，不管建几个坝，每一个坝都是一个项目，都要有环评报告。只要让公众参与了，对这些环评报告的内容都有了一些知情权，我们就可以有权监督，审查，就有机会不让在怒江建坝。“
在61个NGO和98位民间环保人士签名发出公开信以后，在社会舆论呼吁了很长时间而国家有关部门就是没有动静的情况下，陈岳琴的三封律师函显得效率奇高。过去陈岳琴曾经在浙江团省委、国家审计署等政府部门工作过，记者试探着问她：也许是这段经历让你懂得政府官员的心理？
她一下子笑了，”那就对了，一般人不敢跟政府打官司，我是专捡政府打。对他们的一些运作程序，问题出在哪个环节，包括政府公务员的一些心理状态，他们的思维倾向，这些我心里都基本清楚，所以我跟他们打官司就一般能够做到心中有数。“
更多公益案件：我要法律越来越好
陈岳琴接手反对怒江建坝这个案子，还不仅仅是从环境权益这个方面考虑，她看到了更远的路：其一，关注依法行政，政务公开，透明决策；其二，希望推动中国公益诉讼制度形成。比如公益案件原告资格的问题，根据现行法律，原告必须和诉讼事由有直接的关系，否则法院就会以不具有诉讼资格而把你驳回。但是在陈岳琴看来，这些都是跟公众利益有关的事情：
”比如我陈岳琴可不可以以一个北京市民的身份来起诉相关政府部门的违法行为？这次怒江诉讼，四个原告人，都是北京的环保人士，他们对怒江拥有怎样的权利？他们是不是有资格作为原告起诉政府部门，去为怒江的环保权益出面？这些都是公益诉讼制度建设需要解决的问题。“
实际上，陈岳琴并不只把自己当作一名普通律师，她正在成为一个学者，不断研究，不断实践，在实践中推动法律的完善。2005年10月，她曾经打过一次漂亮的物权官司：受华清嘉园九位业主的委托，起诉人防管理部门，要求将小区配建的防空地下室的所有权确定为业主所有。法庭上，她进行了一次被自己称为执业7年来最精彩、最过瘾的一次庭审辩论。
虽然这个案子业主输了，媒体却掀起了轩然大波，三十多家媒体和网站，包括中央电视台、中央人民广播电台、新华网、人民网、新浪网等都作了播报和转载。当时正值全国人大常委会公布《物权法》草案征求意见，陈岳琴当即给全国人大常委会写了一封公开信，要求在讨论中的《物权法》对商品房小区的人防工程所有权作出明确规定，以定纷止争。
这封公开信引起立法部门高度重视。《物权法》草案主笔负责人给陈律师回信：“在今后制定《物权法》时将注意此问题。” 陈岳琴希望借这个案件推动公民参与立法，让法律融入每个公民的努力。为此，她还申报了2006年度中国法学会研究课题，组织了一个研究团队，对该问题作出深入调研。
在这之前，陈岳琴还被无意中拉入了出租车司机的维权案件中。
随着出租车司机罢运、自杀、自残、过劳死等事件的频频现诸报端，城市出租车行业已经成了一个不折不扣的社会焦点。《民间》去年夏季刊曾经报道过北京出租车司机的维权行动，他们的行动到现在都在进行。由于出租车公司高昂的“份子钱”，的哥们每天超负荷工作，也仅挣到糊口的钱，而且还得保证身体永远健康，否则很可能就背上了债务。这一切，只是因为他们拿不到出租车经营权，他们等于拿自己花钱买的车给公司打工。
陈岳琴看了记者王克勤的一篇调查——《北京出租车黑幕》，觉得里面的确有太多问题，“任何一个有正义感的人真的都不能袖手旁观”。
2004年7月1号《行政许可法》颁布第一天，北京市有1600多个出租车司机向车管局要求颁发个体运营证，都被驳回了，后来，他们陆续提起了行政诉讼。
陈岳琴除了接受一些出租车司机的委托，代理行政诉讼案件，还对它所涉及的法律问题产生了兴趣，成立课题组，专门研究这个问题：到底政府应该怎么管理这个市场。课题组的领头人是陈的博士生导师、人大法学院经济法教研室主任史际春教授。史教授一直关注政府垄断出租车特许经营权的问题，曾经四次以北京市人大代表身份提出议案。那帮博士生师兄弟姐妹在导师带领下，也全都挤时间参加了这项研究。陈岳琴自掏腰包设立公益律师基金，第一笔就用在这里。半年以后，他们拿出了成果：《改革之道，政府如何善治出租车市场》，其中还有一份《XX市城市出租汽车管理条例》的民间建议稿。
他们用自己的钱，自己宝贵的时间所做的这些工作，既是帮助出租车司机，也在帮助政府解决这个日益严峻的社会焦点问题。可是，就在7月中旬他们要召开成果发布会的时候，却被通知会议取消。
公益律师：不为人道的难
成果发布会被取消的当天，陈岳琴多少有些气馁。但接下来，她还是知道该去做什么。
都说女人是感性的，生于江南的陈岳琴似乎更应该显得柔弱，但是，也许是艺高人胆大，陈岳琴更多显示出来的则是韧性。她坚持一条，就是要以理服人，你可以从她说话的特点感觉出来，对每一件事，每一个案子，她的时间记忆精确到日，而不只是某年某月。
在做公益律师的过程中，陈岳琴每一步似乎都胸有成竹，不管遇到什么，她都能想出办法来，当然，是可以用到法律的办法。你阻挠也罢，发怒也罢，我就是要这么做。从某种意义上，她的这种从容淡定似乎变成了一种迫力，迫使一些政府部门、一些损害公共利益的人意识到，法律是这样规定的，你必须遵守法律，否则我会起诉，否则媒体会报道，否则公众会知道，那时，你就坐不住了。
每一个公益案件打下来，不管是输是赢，所达到的效果都要力争以一当十。但是，谁也不知道做这样的公益律师会承担多少。原先陈岳琴在一个合伙制律师事务所里工作，那里，每个人都要拿出自己办案所得的一定比例，到年终分红。但是因为陈岳琴总是做公益案件，常常不收律师费，对所里的经济收入自然就有影响，所里开始有意见。无奈之下，陈岳琴于2005年9月离开，自己成立了一个个人所。个人律师事务所在我国还是试点，能够这样做是需要勇气的。为了生存，陈岳琴必须接商业案件，用商业诉讼来贴补公益诉讼以及事务所的一切开销。一个人承担一切，总是很吃力。
曾经有一个律师挺认同陈岳琴的理念，也帮着做了不少商业案件，让陈岳琴能够腾出手来做公益，但是三个月的试用期一结束，他就离开了。
“平时他工作也很认真，而且好多公益的案子都是他帮我一起弄。他说别的所愿意给更高的工资，那我也留他，给他提薪，给他更多的提成；但是我怎么能拼得过人家，我一个人办一个所，房租最低一年也得十多万，员工工资是大头，一个业务骨干一年的薪水起码是十五万到二十万。做公益律师，其实最大的困扰来自这方面，就是人才。他三月一走，四五六三个月商业案件没有骨干律师，都是我一个人做的。钱都得我一个人挣，事都得我一个人挑，做公益的案子是自己倒贴钱。这半年把我折腾得，现在好像一下老了五岁似的。”
还好现在所里又招来一个业务骨干，进了两个律师助理，还好陈岳琴还有不少师兄弟给帮忙。
